TEKNIK AKUNTANSI KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

 

PENDAHULUAN

Sistem akuntansi yang dirancang dan dijalankan secara baik akan menjamin dilakukannya prinsip stewardship dan accountability dengan baik pula. Pemerintah atau unit kerja pemerintah perlu memiliki sistem akuntansi yang tidak saja berfungsi sebagai alat pengendalian transaksi keuangan, akan tetapi sistem akuntansi tersebut hendaknya mendukung pencapaian tujuan organisasi.

TEORI AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK

Teori akuntansi memiliki kaitan yang erat dengan akuntansi keuangan, terutama pelaporan keuangan kepada pihak eskternal. Teori akuntansi sektor publik sendiri sebenarnya masih dipertanyakan apakah memang ada teori akuntansi sektor publik.

Suatu teori perlu didukung oleh berbagai riset yang didalamnya terdapat hipotesa – hipotesa yang diuji kebenarannya.

Teori memiliki 3 karakteristik dasar:

1.      kemampuan untuk menjelaskan atau menerangkan fenomena yang ada ( the abilty to explain);

2.      kemampuan untuk memprediksi (abilty to predict);

3.      kemampuan untuk mengendalikan fenomena (abilty to control given phenomena).

Tujuan untuk mempelajari teori akuntansi:

1.      untuk memahami praktik akuntansi yang saat ini ada;

2.      mempelajari kelemahan dan kekurangan dari praktik akuntansi yang saat ini dilakukan;

3.      memperbaiki praktik akuntansi di masa datang.

Disiplin ilmu diklasifikasikan dalam lima kelompok:

1.      Ilmu murni atau abstrak (abstract sciences);

Ilmu abstrak misalnya matematika, ilmu logika, dan metafisik.

2.      Ilmu deskriptif (general descriptive sciences);

Ilmu deskriptif mendasarkan pengetahuannya melalui obervasi dan pendeskripsian suatu fenomena actual, misalnya ilmu kimia, biologi, dan sosiologi.

3.      Ilmu derivative ( special derivative sciences);

Ilmu derivative merupakan turunan dari ilmu lain misalnya botani, zoology, mineralogy, dan etnologi.

4.      Ilmu sinopsis (synoptic sciences);

Ilmu sinopsis adalah turunan dari derivative special sciences yang merupakan gabungan beberapa disiplin ilmu, misalnya auditing, geologi, dan geografi.

5.      Ilmu terapan (applied sciences).

Ilmu terapan adalah disiplin ilmu yang secara khusus terpisah dari disiplin ilmu lain, namun bisa juga kombinasi dari berbagai prinsip yang diambil dari disiplin ilmu lain yang disesuaikan dengan kebutuhan praktis ilmu tersebut, contohnya ilmu akuntansi.

Jika dikaitkan dengan bangunan dari suatu ilmu, akuntansi sektor publik dikatakan teori yang mapan apabila terpenuhi beberapa persyaratan. Bangunan ilmu terdiri atas konsep dasar sebagai landasan dari ilmu tersebut, postulat, teori, konsep, prinsip, standar, dan praktik aplikasi. Akuntansi sektor publik sendiri merupakan salah satu cabang dari ilmu akuntansi itu sendiri. Oleh karena itu, pengembangan teori akuntansi sektor publik tergantung pada perkembanan ilmu akuntansi.

Pengembangan akuntansi sektor publik dilakukan untuk memperbaiki praktik yang saat ini dilakukan. Hal ini terkait dengan upaya meningkatkan kualitas keuangan sektor publik yaitu laporan keuangan yang mampu menyajikan laporan keuangan yang relevan dan dapat diandalkan.

Untuk menghasilkan laoran keuangan sektor publik yang relevan dan dapat diandalkan terdapat beberapa kendala yang dihadapi akuntansi sektor publik. Hambatan tersebut antara lain:

1)     objektifitas

2)     konsistensi

3)     daya banding

4)     tepat waktu

5)     ekonomis dalam penyajian

6)     materialitas

1)     Objektifitas

Objektifitas merupakan kendala utama dalam menghasilkan laporan keuangan yang relevan. Laporan keuangan disajikan oleh maanjemen untuk melaporkan kinerja yang telah dicapai manajemen selama periode tertentu kepada pihak eksternal yang menjadi stakeholders organisasi.

Seringkali terjadi benturan masalah objektifitas laporan kinerja yang disebabkan oleh adanya benturan kepentingan antara kepentingan manajemen dengan kepentingan stakeholders. Manajemen tidak selalu bertindak untuk stakeholders, namun seringkali ia bertindak untuk memaksimumkan kesejahteraan mereka dan mengamankan posisi mereka tanpa memandang bahaya yang ditimbulkan terhadap stakeholders yang lain, misalnya karyawan, investor, kreditor, dan masyarakat.

Masalah objektifitas juga dapat dijelaskan melalui teori kontrak (contracting theory). Proses kontrak ini menimbulkan hubungan keagenan (agency relationship). Hubungan keagenan muncul ketika salah satu pihak (principal) mengontrak pihak lain (agent) untuk melakukan tidakan yang diinginkan oleh principal. Dengan kontrak tersebut, principal mendelegasikan wewenang pengambilan keputusan kepada agen. Karena baik principal maupun agen kedua – duanya merupakan utility maximiser, maka tidak ada alasan yang dapat diyakini bahwa agen akan bertindak untuk kepentingan principal. Masalah keagenan kemudian muncul karena adanya perilaku opurtunis (opportunistic behavior) dari agen yaitu perilaku manajemen (agen) untuk memaksimumkan kesejahteraannya sendiri yang mungkin berlawanan dengan kepentingan principal.

Manajemen memiliki dorongan untuk memilih dan menerapkan teknik akuntansi yang bisa menginformasikan laporan keuangan secara baik sebagai ukuran kinerja organisasi. Manajemen menggunakan variable artificial misalnya dengan pemilihan teknik akuntansi yang bisa menunjukkan kinerja yang lebih baik dan menggunakan variable riil (transaksional) yang dilakukan dengan cara melakukan manipulasi transaksi. Oleh karena itu, teknik akuntansi yang digunakan manajemen harus memiliki derajat objektifitas yang dapat diterima semua pihak yang menjadi stakeholder.

2)     Konsistensi

Konsistensi mengacu kepada penggunaan metode baru atau teknik akuntansi yang sama untuk menghasilkan laporan keuangan organisasi selama beberapa periode waktu secara berturut – turut. Tujuannya adalah agar laporan keuangan dapat diperbandingkan kinerjanya dari tahun ke tahun. Konsistensi penerapan metode akuntansi merupakan hal yang sangat penting karena organisasi memiliki orientasi jangka panjang (going concern), sedangkan laporan keuangan hanya melaporkan kinerja selama satu periode. Oleh karena itu, agar tidak terjadi keterputusan proses evaluasi kinerja organisasi pihak eksternal,maka organisasi itu perlu konsisten dalam menerpakan metode akuntansinya.

3)     Daya Banding

Laporan keuangan sector publik hendaknya dapat diperbandingkan antar periode waktu dan dengan instansi yang sejenis. Daya banding berari laporan keuangan dapat digunakan untuk membandingkan kinerja organisasi dengan organisasi lainnya yang sejenis. Kendala daya banding terkait dengan objektifitas, karena semakin objekvitas suatu laporan keuangan maka akan semakin tinggi daya bandingnya dengan dasar yang sama akan dapat dihasilkan laporan yang berbeda. Selain itu, daya banding juga terkait dengan konsistensi. Adanya beberapa alternative penggunaan metode akuntansi juga dapat menyulitkan tercapainya daya banding.

4)     Tepat Waktu

Laporan keuangan harus disajikan tepat waktu agar dapat digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan ekonomi, social, politik, untuk menghidari tertundanya pengambilan keputusan tersebut. Kendala ketepatan waktu penyajian laporan keuangan terkait dengan lama waktu yang dibutuhkan organisasi untuk menghasilkan laporan keuangan. Semakin cepat waktu penyajian laporan keuangan, maka akan semakin baik untuk pengambilan keputusan. Permasalahannya semakin banyak informasi yang dibutuhkan maka akan semakin banyak pula waktu yang dibutuhkan untuk menghasilkan berbagai informasi tersebut. Laporan keuangan mungkin disajikan tidak tepat waktu sehingga tidak relevan untuk pengambilan keputusan meskipun disajikan lebih awal.

5)     Ekonomis Dalam Penyajian Laporan

Penyajian informasi membutuhkan biaya. Semakin banyak informasi yang  dibutuhkan semakin besar pula biaya yang dibutuhkan. Kendala ekonomis dalam penyajian laporan keuangan bisa berarti bahwa manfaat yang diperoleh harus lebih besar dari pada biaya yang dikeluarkan untuk menghasilkan laporan keuangan tersebut.

6)     Materialitas

Suatu informasi dianggap material apabila mempengaruhi keputusan, atau jika informasi tersebut dihilangkan akan menghasilkan keputusan yang berbeda. Penentuan materialitas memang bersifat pertimbangan subjektif, namun pertimbangan tersebut tidak dapat dilakukan menurut selera pribadi. Pertimbangan yang digunakan merupakan pertimbangan professional judgment yang mendasarkan pada teknik tertentu.

PERLUNYA SISTEM AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK

Akuntansi merupakan aktivitas jasa untuk meyediakan informasi yang diperlukan dalam pengambilan keputusan. Pada sektor publik pengambilan keputusan terkait dengan keputusan ekonomi, sosial, dan politik. Pada dasarnya akuntansi baik pada sektor swasta maupun pada sektor publik, dibagi menjadi dua bagian, yaitu akuntansi keuangan dan akuntansi manajemen.

Akuntansi keuangan dapat didefinisikan sebagai suatu prinsip, metode, dan teknik pencatatan dan pengorganisasian data keuangan atas operasi/kegiatan suatu entitas untuk menghasilkan dan memberikan informasi yang digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan yang rasional.

Ruang lingkup akuntansi keuangan pemerintah meliputi semua kegiatan yang mencakup pengumpulan data, penganalisaan, pengklasifikasian, pencatatan, dan pelaporan atas transaksi keuangan pemerintah sebagai suatu entitas serta penafsiran terhadap hasil – hasilnya.

Masisi (1978) dan Glynn (1993) menjelaskan aturan dasar sistem keuangan sbb:

1.      Identifikasi kegiatan operasi yang relevan. Hanya kejadian dan kegiatan ekonomi yang relevan saja yang akan dicatat dalam sistem akuntansi keuangan.

2.      Pengklasifikasian kegiatan operasi secara tepat

Penentuan waktu pengakuan untuk setiap jenis operasi (timing recognition). Pada prinsipnya suatu operasi dapat dicatat/diakui ketika keputusan untuk membeli suatu barang ditetapkan, pada waktu dilakukan pemesanan, ketika barang diterima, ketika faktur diterima, ketika barang tersebut digunakan untuk proses produksi, atau ketika telah dilakukan pembayaran kas. Oleh karena itu harus ditetapkan kapan suatu transaksi dapat diakui/dicatat.

3. Adanya sistem pengendalian untuk manjamin reabilitas.

Sistem pengendalian ini memiliki 2 komponen yaitu:

·        Komponen Formal

Komponen formal adalah pembukuan berpasangan (double entry bookkeeping): kesalahan akuntansi dapat diketahui dan dilacak ketika jumlah sisi kredit tidak sama dengan jumlah sisi debit.

·        Komponen Substansial

Komponen substansial muncul ketika merupakan mekanisme konflik kepentingan (conflict of interest): kesalahan akun tidak dicatat dengan baik, jumlah yang dibayarkan kepada kreditor akan berbeda dengan jumlah yang seharusnya diterima sebagaimana tercatat dalam akun piutang yang diakui kreditor.

4. Menghitung pengaruh masing – masing operasi

Terdapat beberapa kesamaan akuntansi keuangan baik sektor publik maupun sktor swasta. Sebagai contoh, pada kedua sector tersebut direkomendasikan untuk menggunakan sistem pembukuan berpasangan dalam mencatat akun – akun transaksi. Kedua sektor sama – sama membutuhkan standar akuntansi keuangan sebagai pedoman pencatatan agar terdapat perlakuan yang sama terhadap suatu transaksi. Siklus akuntansi pada kedua sektor tidak jauh berbeda.

Akuntansi keuangan sektor publik terkait dengan tujuan dihasilkannya laporan eksternal dan biaya penghitungan biaya pelayanan. Oleh karena itu, akuntansi keuangan sektor publik pada dasarnya berbicara masalah tujuan laporan keuangan sektor publik, jenis laporan keuangan sektor publik, system akuntansi, standaar akuntansi keuangan sektor publik, dan akuntansi biaya sektor publik. Akuntansi biaya sektor publik sendiri bukan murni dari akuntansi keuangan sektor publik. Akuntansi biaya sektor publik merupakan hybrid dari akuntansi keuangan dan akuntansi manajemen sektor publik.

STANDAR AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK

Standar akuntansi merupakan pedoman atau prinsip – prinsip yang mengatur perlakuan akuntansi dalam penyusunan laporan keuangan untuk tujuan pelaporan kepada para pengguna laporan keuangan, sedangkan prosedur akuntansi merupakan praktik khusus yang digunakan untuk mengimplementasikan standar. Untuk memastikan diikutinya prosedur yang telah ditetapkan, system akuntansi sektor publik harus dilengkapi dengan sistem pengendalian intern atas penerimaan dan pengeluaran dana publik.

Standar akuntansi sangat diperlukan untuk menjamin konsistensi dalam pelaporan keuangan. Tidak adanya standar akuntansi yang memadai akan menimbulkan implikasi negative berupa rendahnya reabilitas dan objektivitas informasi yang disajikan, inkonsistensi dalam pelaporan keuangan serta menyulitkan bagi pengauditan.

Proses penetapan dan pelaksanaan standar akuntansi sektor publik merupakan masalah yang serius bagi praktik akuntansi, profesi akuntansi, dan bagi pihak – pihak yang berkepentingan. Pembuatan suatu standar mungkin dapat bermanfaat bagi suatu pihak namun dapat pula merugikan pihak lainnya. Penentuan mekanisme yang terbaik dalam menetapkan keseragaman standar akuntansi yang merupakan faktor penting agar standar akuntansi dapat diterima pihak  - pihak yang berkepentingan dan bermanfaat bagi pengembangan akuntansi sektor publik itu sendiri.

Ada beberapa hal yang harus dipertimbangkan dalam penetapan standar akuntansi a.l:

·        Standar memberikan pedoman tentang informasi yang harus disajikan dalam laporan posisi keuangan, kinerja, dan aktifitas sebuah organisasi bagi seluruh pengguna informasi.

·        Standar memberikan petunjuk dan aturan tindakan bagi auditor yang memungkinkan pengujian secara hati – hati dan independent saat menggunakan keahlian dan integritasnya dalam mengaudit laporan keuangan suatu organisasi serta saat membuktikan kewajarannya.

·        Standar memberikan petunjuk tentang kumpulan data yang perlu disajikan yang berkaitan dengan berbagai variable yang patut dipertimbangkan dalam bidang perpajakan, regulasi, perencanaan, serta regulasi ekonomi dan peningkatan efisiensi ekonomi serta tujuan social lainnya.

·        Standar menghasilkan prinsip dan teori yang penting bagi seluruh pihak yang berkepentingan dalam disiplin ilmu akuntansi.

Hal lain yang perlu diperhatikan dalam penyusunan dan penetapan standar adalah sedapat mungkin menghindari terjadinya standar yang overload.

Standar yang overload terjadi ketika:

• Standar terlalu banyak
• Standar terlalu rumit.
• Tidak adanya standar yang tegas (rigid) sehinga sulit untuk membuat pilihan penerapannya.
• Standar mempunyai tujuan yang sifatnya umum (general purpose standards) sehingga gagal dalam meyajikan perbedaan kebutuhan diantara para penyaji dan pengguna.
• Standar kurang spesifik sehingga gagal mengidentifikasi perbedaan antara:

-         Entitas publik dan entitas non publik

-         Laporan keuangan tahunan dan interim

-         Organisasi besar dan kecil

-         Laporan keuangan auditan dan non auditan

• Pengungkapan yang berlebihan, pengukuran yang terlalu kompleks, atau kedua – duanya.

TEKNIK AKUNTANSI KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

Terdapat beberapa teknik akuntansi keuangan yang dapat diadopsi sektor public yaitu:

1)     Akuntansi Anggaran

2)     Akuntansi Komitmen

3)     Akuntansi Dana

4)     Akuntansi Kas

5)     Akuntansi Akrual

Pada dasarnya kelima teknik akuntansi tersbut tidak bersifat mutually exclusive. Artinya, penggunaan salah satu teknik akuntansi tsb tidak menolak penggunaan teknik yang lain. Dengan demikian, suatu organisasi dapat  menggunakan teknik akuntansi yang berbeda – beda, bahkan dapat menggunakannya kelima teknik dalam waktu yang bersamaan.

Akuntansi kas, akuntansi akrual, dan akuntansi komitmen berbeda satu dengan lainnya karena adanya perbedaan waktu pengakuan pendapatan dan biaya. Dalam hal pengakuan pendapatan, pada dasarnya terdapat dua langkah yang mempengaruhi pencatatan, yaitu pada saat barang dikirim dan faktur dikeluarkan, dan pada saat barang dikirim dan faktur dibayar.

1)     Akuntansi Anggaran

Teknik akuntansi anggaran merupakan teknik akuntansi yang menyajikan jumlah yang dianggarkan dengan jumlah akrual dan dicatat berpasangan (double entry). Akuntansi anggaran merupakan praktik akuntansi yang banyak digunakan organsasi sektor publik khususnya pemerintahan, yang mencatat dan menyajikan akun operasi dalam format yang sama dan sejajar dengan anggarannya. Jumlah akun belanja yang dianggarkan dikreditkan terhadap akun yang sesuai kemudian apabila belanja tersebut direalisasikan, maka akun tersebut didebit kembali. Saldo yang ada dengan demikian menunjukkan jumlah anggaran yang belum dibelanjakan. Teknik akuntansi anggaran dapat membandingkan secara sistematik dan kontiniu jumlah anggaran dengan realisasi anggaran. Tujuan utama teknik ini adalah menekankan peran anggaran dalam siklus perencanaan, pengendalian, dan akuntabilitas.

Alasan yang melatarbelakangi teknik akuntansi anggaran adalah anggaran dan realisasi harus selalu dibandingkan sehingga dapat dilakukan koreksi  apabila terdapat varians (selisih). Namun akuntansi anggaran lebih menekankan kepada bentuk dari akun – akun keuangan bukan isi (content) dari akun itu sendiri.

Salah satu kelemahan teknik akuntansi anggaran adalah teknik ini sangat kompleks. Akan lebih mudah dan lebih komprehensif apabila akun – akun yang ada menunjukkan pendapatan dan biaya actual, dan anggaran menunjukkan pendapatan dan biaya dianggarkan.

2)     Akuntansi Komitmen

Akuntansi komitmen adalah sistem akuntansi yang mengakui transaksi dan mencatatnya pada saat order dikeluarkan. Sistem akuntansi akrual mengakui biaya pada saat faktur diterima dan mengakui pendapatan ketika faktur dikeluarkan. Akuntansi komitmen dapat digunakan bersama – sama dengan menggunakan akuntansi kas dan akuntansi akrual. Akuntansi komitmen tersebut hanya menjadi subsistem dari sistem akuntansi utama yang dipakai organisasi. Akuntansi komitmen mengakui transaksi ketika organisasi melakukan transaksi tersebut. Hal ini berarti bahwa transaksi tidak diakui ketika kas telah dibayarkan atau diterima, tidak juga ketika faktur diterima atau dikeluarkan, akan tetapi pada waktu yang lebih awal yaitu ketika order diterima atau dikeluarkan.

Tujuan utama akuntansi komitmen adalah untuk pengendalian anggaran. Agar manajer dapat mengendalikan anggaran, ia perlu mengetahui berapa besar anggaran yang telah dilaksanakan atau digunakan jika dihitung berdasarkan order yang telah dikeluarkan. Dengan menerima akun atas faktur yan diterima dan dibayarkan ia dapat dengan mudah menghabiskan anggaran (over commit). Tentu saja manajer yang teliti akan tahun bahwa akun – akun tidak memasukkan order  yang dikeluarkan yang mana faktur belum diterima dan dengan itu membuat catatan sendiri agar ia tidak melakukan pemborosan (over commit the budget).

Akuntansi komitmen berfokus pada order yang dikeluarkan. Order yang diterima terkait dengan pendapatan tidak akan dicatat sebelum faktur dikirimkan. Meskipun akuntansi komitmen dapat memperbaiki pengendalian terhadap anggaran namun banyak masalah dalam pengadopsian akun tersebut ke dalam akun – akun keuangan. Akun yang dicatat hanya didukung oleh order yang dikeluarkan. Umumnya, tidak ada kewajiban hokum untuk patuh pada order yang terjadi dan order tersebut dapat dengan mudah dibatalkan. Hal ini menjadi sulit dalam mengakui biaya – biaya untuk periode akuntansi yang bersangkutan yang mendasarkan pada order yang dikerluarkan.

3)     Akuntansi Dana (Fund accounting)    

Masalah utama yang dihadapi organsisi sektor publik adalah pencarian sumber dana dan alokasi dana. Penggunaan dana dan peran anggaran sangat penting dalam akuntansi sektor publik. Dalam tahap awal perkembangan akuntansi dana, pengertian “dana” dimaknai sebagai kas (cash fund). Tiap dana tersebut harus dikembalikan pada laci (cash drawer) secara terpisah; beberapa tagihan harus dikembalikan dari saru laci dan tagihan lainnya dalam laci yang lainnya. Namun saat ini “dana” dimaknai entitas anggaran dan entitas akuntansi yang terpisah, termasuk sumber daya nonkas dan utang yang diperhitungkan di dalamnya.

Teori akuntansi dana pada awalnya dikembangkan oleh Vatter (1947) untuk tujuan organisasi bisnis. Saat itu ia melihat perusahaan pribadi dengan perusahaan badan memiliki beberapa kelemahan. Kelemahan tersebut adalah;

-         Perusahaan perorangan/pribadi kurang menguntungkan disbanding perusahaan yang dimiliki publik/perseroan terbatas.

-         Adanya kesalahan dalam memaknai entitas.

Berdasarkan hal tersebut Vatter berpendapat bahwa reporting unit harus diperlakukan sebagai dana (fund) dan organisasi tersebut harus dilihat sebagai satu dana atau rangkaian dana. Artinya jika organisasi dilihat sebagai suatu dana atau rangkaian dana (series of fund) maka laporan keuangan organisasi tersebut merupakan penggabungan atau konsolidasi dari laporan keuangan dana menjadi bagian organisasi.

Perbandingan antara akuntansi dana pada organisasi bisnis dengan organisasi sektor publik digambarkan sbb:

Organisasi Bisnis			Organisasi Sektor Publik
			Dana 1		Dana 2
			A= U + SD		A = U + SD
A = U + KB			Dana 3		Dana 4
			A= U + SD		A= U + SD
			aktiva		utang jangka
			tetap		panjang
Keterangan
A = aktiva			KB = kekayaan bersih
SD = saldo dana			U - Utang

--------- organisasi secara keseluruhan yang mana laporan konsolidasian biasanya tidak tersedia.

Sistem akuntansi pemerintah yang dilakukan dengan menggunakan konsep dana memrlukan suatu unit kerja sebagai entitas akuntansi (accounting entity) dan entitas anggaran (budget entity) yang berdiri sendiri. Penggunaan akuntansi dana merupakan salah satu perbedaan utama antara akuntansi pemerintahan dengan akuntansi bisnis. Sistem akuntansi dana adalah metode yang menekankan pada pelaporan pemanfaatan dana, bukan pelaporan itu sendiri.

Terdapat dua jenis dana yang digunakan akuntansi sektor publik:

1.      Dana yang dapat dibelanjakan (expendable fund)

Digunakan untuk mencatat nilai aktiva utang, perubahan aktiva bersih, dan saldo dana yang dapat dibelanjakan untuk kegiatan yang tidak bertujuan mencari laba. Jenis akuntansi dana ini digunakan pada organisasi pemerintahan (governments funds)

2.      Dana yang tidak dapat lagi dibelanjakan (nonexpectable funds)

Untuk mencatat pendapatan, biaya, aktiva, utang dan modal untuk kegiatan yang sifatnya mencari laba. Jenis dana ini digunakan pada organisasi bisnis (properiority funds)

4)                 Akuntansi Kas

Penerapan akuntansi ka, pendapatan dicatat pada saat kas diterima dan pengeluaran dicatat pada saat kas dikeluarkan. Kelebihan cash basis adalah mencerminkan pengeluaran yang riil, actual, dan objektif. Namun, GAAP tidak membenarkan pencatatan dengan dasar kas karena tidak dapat mencerminkan kinerja yang sesungguhnya. Dengan cash basis tingkat efisiensi dan efektifitas suatu kegiatan, program, aktivitas tidak dapat diukut dengan baik.

Sebagai contoh, penerimaan kas dari pinjaman akan dicatat sebagai pendapatan (revenue) bukan utang. Untuk mengoreksi hal tersebut kebanyakan sistem akuntansi kas tidak hanya mengakui kas saja tapi juga mengakui aktiva dan utang yang timbul sebelum terjadi transaksi kas. Namun, koreksi semacam ini tidak dapat mengubah kenyataan setiap waktu,obligasi yang beredar dalam bentuk kontrak atau order pembelian yang dikeluarkan tidak tampak pada catatan akuntansi. Konsekuensinya adalah saldo yang tercatat akan dicatat overstated. Hal tersebut dapat mengakibtkan pemborosan anggaran.

5)      Akuntansi Akrual

Akuntansi akrual dianggap lebih baik daripada akuntansi kas. Teknik akuntansi akrual diyakini dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih dapat dipercaya, akurat, komprehensif, dan relevan untuk pengambilan keputusan ekonomi, social, politik. Basis akrual diterapkan agak berbeda antara properiority fund (full accrual) dan governments fund (modified accrual) karena biaya (expense) diukur dalam properiority fund, sedangkan expenditure difokuskan pada general fund.

Expense adalah jumlah sumber daya yang dikonsumsi selama periode akuntansi. Expenditure adalah jumlah kas yang dikeluarkan dan atau dialokasikan selama periode akuntansi.

Karena governments fund tidak memiliki catatan modal dan utang (dicatat dan dikategorikan dalam aktiva tetap dan utang jangka panjang), expenditure yang diukur, bukan expense.

Berbeda dengan governments fund, yang menjadi kepentingan properiority fund dan juga organisasi bisnis adalah net income. Full accrual accounting digunakan untuk mencatat revenue ketika diperoleh (earned) dan biaya (expense) pada saat terjadi (incurred). Dengan kata lain, biaya dicatat ketika utang terjadi tanpa memandang kapan pembayaran dilakukan.

Pada governmental fund, hendaknya digunakan modified accrual basis. Expenditure di – accrued tetapi revenue dicatat berdasarkan cash basis yaitu pada saat diterima bukan pada saat diperoleh. Pendapatan seperti PPN, PPh, dan fee retribusi dihitung pada saat kasnya. Salah satu pengecualian adalah property tax (PBB) yang diaccrued karena jumlahnya dapat diestimasi secara lebih pasti.

Pengaplikasian accrual basis dalam akuntansi sektor publik pada dasarnya adalah untuk menentukan cost of service dan charging of service yaitu untuk mengetahui besarnya biaya yang dibutuhkan untuk menghasilkan pelayanan public serta penentuan harga pelayanan yang dibebankan ke publik. Hal ini berbeda dengan tujuan pengaplikasian accrual basis dalam sektor swasta yang dapat digunakan untuk mengetahui dan membandingkan besarnya biaya terhadap pendapatan (proper matching cost against revenue). Perbedaan ini disebabkan karenan pada sektor swasta orientasi lebih difokuskan pada usaha untuk memaksimumkan laba (profit oriented) sedangkan pada sektor publik orientasi difokuskan pada optimalisasi pelayanan publik (public service oriented).

Perbedaan antara akuntansi akuntansi dengan cash basis dengan accrual basis adalah:

1. basis kas: Penerimaan kas – Pengeluaran kas = Perubahan kas
2. Basis akrual: Pendapatan (income) –  biaya – biaya = Rugi/laba (suplus/deficit)
3. pemdapatan (income) : penerimaan kas selama satu periode akuntansi – saldo awal piutang + saldo akhir piutang
4. Biaya : kas yang dibayarkan selama satu periode akuntansi – saldo awal utang + akhir utang.

Akuntansi berbasis akrual membedakan antara penerimaan kas dan hak untuk mendapatkan kas, serta pengeluaran kas dan kewajiban untuk membayarkan kas. Oleh karena itu, dengan system akrual pendapatan dan biaya diakui pada saat diperoleh (earned) atau terjadi (incured) tanpa memandang apakah kas tersebut diterima atau dikeluarkan.

Beberapa Negara telah mereformasi akuntansi sektor publik di lingkungan mereka, terutama perubahan dari cash basis ke accrual basis. New Zealand merupakan contoh Negara yang sukses menerapkan system accrual basis yang sudah dilakukan sejak tahun 1991. sistem akuntansi yang diterapkan di Negara ini telah mampu memberikan kontribusi yang besar dalam menghasilkan informasi yang lebih komprehensif dibandingkan dengan sistem cash basis dalam hal kuantitas dan kualitasnya. Tujuannya pengenalan accrual basis ini adalah untuk memfasilitasi transparansi yang lebih besarpada organisasi pemerintah dan meningkatkan efisinsi dan efektifitas. Sementara itu, beberapa Negara Uni Eropa lainnya masih mengendalikan pengeluarannya dengan menggunakan cash basis.

Beberapa kasus menunjukkan bahwa reformasi ke arah accrual basis ternyata tidak seluruhnya menjamin keberhasilan. Kasus yang terjadi di Italia, pengenalan terhadap accrual basis memberikan kotribusi yang kurang signifikan terhadap transparasi, efisiensi, dan efektifitas organisasi publik di Negara tersbut. Perubahan dari cash basis ke accrual  basis memang tidak dapat dilakukan secara terburu – buru. Perlu analisis yang mendalam dan kompleks terhadap berbagai faktor lingkungan yang mempengaruhinya, salah satunya adalah faktor sosiologi Negara tersebut.

Single Entry dan Double Entry

Single entry pada awalnya digunakan sebagai dasar pembukuan dengan alasan utama kemudahan dan kepraktisan. Seiring dengan semakin tingginya tuntutan diciptakannya good governance yang berarti tuntutan adanya transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan organisasi sektor public, perubahan dari single entry menjadi double entry dipandang sebagai solusi yang mendesak untuk diterapkan. Hal tersebut karena penggunaan single entry tidak dapat memberikan informasi yang komprehensif dan mencerminkan kinerja yang sesungguhnya. Single entry memang relatif mudah dan sederhana, akan tetapi alasan demi kemudahan dan kepraktisan menjadi tidak relevan lagi.

Sementara itu, pengaplikasian pencatatan transaksi dengan sistem double entry ditujukan untuk menghasilkan laporan keuangan yang auditable dan traceable. Kedua hal ini, merupakan faktor utama untuk menghasilkan informasi keuangan yang dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Dengan sistem double entry, maka dapat dilakukan pengukuran kinerja secara lebih tepat.

Ikhtisar

Fokus akuntansi keuangan sektor publik adalah pemberian laporan keuanga kepada pihak ekternal organisasi. Dimensi kualitas laporan keuangan sektor public menjadi sangat penting bagi pihak – pihak yang menjadikan laporan keuangan sebagai dasar untuk pembuatan keputusan ekonomi, social, dan politik. Namun demikian untuk menghasilkan laporan keuangan sektor public yang relevan dan handal terdapat beberapa kendala (contrainst) yaitu objektifitas, konsistensi, daya banding, tepat waktu, ekonomis dalam penyajian laporan dan materialitas.

Pada dasarnya terdapat beberapa teknik akuntansi keuangan yang dapat diadopsi oleh organisasi sektor publik untuk memfasilitasi dihasilkannya laporan keuangan. Teknik akuntansi keuangan tersebut akuntansi anggaran, akuntansi komitmen, akuntansi kas, akuntansi akrual, dan akuntansi dana. Masing – masing teknik akuntansi tersebut memiliki kelebihan dan kekurangan dan sebenarnya di antara kelima teknik tersebut tidak bersifat mutually exclusive. Teknik akuntansi keuangan yang cukup mudah dan sederhana serta banyak digunakan adalah akuntansi kas. Akan tetapi, seiring dengan adanya reformasi sektor publik, terjadi pula pergeseran dari sistem akuntansi kas menjadi sistem akuntansi akrual atau akrual modifikasian. GASB bahkan merekomendasikan untuk tidak lagi menggunakan akuntansi kas menggantinya dengan sistem akuntansi dana.

KARAKTERISTIK DAN LINGKUNGAN SEKTOR PUBLIK

A. Pendahuluan

·        Akuntansi sektor publik telah mengalami perkembangan yang sangat pesat.

·        Tuntutan masyarakat agar adanya transparansi dan akuntabilitas publik dari lembaga-lembaga sektor publik terus berlanjut.

·        Mulai ada perhatian pemerintah terhadap kelayakan praktik manajemen pemerintahan, perlunya sistem akuntansi manajemen, sistem akuntansi keuangan, perencanaan keuangan dan pembangunan, sistem pengawasan dan pemeriksaan, serta berbagai implikasi finansial atas kebijakan-kebijakan yang dilakukan pemerintah.

·        Organisasi sektor publik menghadapi tekanan untuk lebih efisien, memperhitungkan biaya ekonomi dan biaya sosial, serta dampak negatif atas aktivitas yang dilakukan.  

B.      Pengertian dan Ruang Lingkup Akuntansi Sektor Publik

·        Akuntansi sektor publik memiliki kaitan yang erat dengan penerapan dan perlakuan akuntansi pada domain publik. 

·        Sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik.

·        Akuntansi sektor publik dalam beberapa hal berbeda dengan akuntansi pada sektor swasta.

C.       Sifat dan Karakteristik Akuntansi Sektor Publik

·        Perbedaan lingkungan menyebabkan perbedaan karakteristik akuntansinya.

·        Komponen lingkungan yang mempengaruhi organisasi sektor publik meliputi faktor ekonomi, politik, kultur, dan demografi.

·        Faktor ekonomi, misalnya; pertumbuhan ekonomi, tingkat inflasi, pertumbuhan pendapatan per kapita (GNP/GDP), struktur produksi, tenaga kerja, arus modal dalam negeri, cadangan devisa, nilai tukar mata uang, utang dan bantuan luar negeri, infrastruktur, teknologi, kemiskinan dan kesenjangan ekonomi, dan sektor informal.

·        Faktor politik, antara lain: hubungan negara dan masyarakat, legitimasi pemerintah, tipe rezim yang berkuasa, ideologi negara, elit politik dan massa, jaringan internasional, dan kelembagaan.

·        Faktor kultural, misalnya keragaman suku, ras, agama, bahasa dan budaya, sistem nilai di masyarakat, historis, sosiologi masyarakat, karakteristik masyarakat dan tingkat pendidikan.

·        Faktor demografi, misalnya pertumbuhan penduduk, stuktur usia penduduk, migrasi, dan tingkat kesehatan.

D.      Perbedaan dan persamaan sektor publik dan sektor swasta

Perbedaan sifat dan karakeristik sektor publik dengan sektor swasta:

·        Tujuan. Organisasi sektor publik lebih menitikberatkan pada pelayanan publik. Tujuan organisasi sektor swasta diarahkan untuk memaksimumkan laba yang ditujukan untuk kesejahteraan pemegang saham.

·        Sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan sektor publik berasal dari pajak dan retribusi, charging for services, laba BUMN/BUMD, pinjaman pemerintah (utang luar negeri dan obligasi pemerintah) dan lain-lain pendapatan yang sah yang tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang telah ditetapkan. Sumber pembiayaan sektor swasta bisa berasal dari internal (bagian laba yang tidak dibagi dan modal pemilik) dan eksternal (penerbitan obligasi, utang bank, penerbitan saham baru).

·        Kebijakan pemilihan struktur modal pada sektor swasta dipengaruhi oleh faktor ekonomi ( tingkat suku bunga, nilai tukar, dan tingkat inflasi). Sedangkan sektor publik, tidak hanya dipengaruhi oleh pertimbangan ekonomi semata, tetapi juga pertimbangan politik dan sosial.

·        Pertanggungjawaban manajemen sektor publik adalah kepada masyarakat. Pola pertanggungjawaban bersifat vertikal (kepada otoritas yang lebih tinggi) dan horisontal (masyarakat luas). Sementara itu pertanggungjawaban manajemen sektor swasta hanya kepada pemilik perusahaan dan kreditur atas dana yang diberikan.

·        Kelembagaan. Organisasi sektor publik bersifat birokratis, kaku, dan hirarkis. Struktur organisasi sektor publik lebih kompleks. Sementara itu struktur organisasi sektor swasta lebih fleksibel, dapat berbentuk datar, piramid, lintas fungsional, dan lainnya sesuai dengan pilihan organisasi.

·        Karakteristik anggaran dan stakeholder. Pada sektor publik, rencana anggaran dipublikasikan kepada masyarakat secara terbuka untuk dikritisi dan didiskusikan. Anggaran sektor swasta bersifat tertutup. Stakeholder pada sektor publik memiliki makna yang lebih luas dibandingkan dengan sektor swasta.

·        Sistem akuntansi pada sektor publik menggunakan sistem akuntansi berbasis kas (cash accounting) sedangkan pada sektor swasta digunakan sistem akuntansi berbasis akrual (accrual accounting).

Persamaan antara sektor publik dan swasta:

1.       Keduanya merupakan bagian integral dari sistem ekonomi di suatu negara dan keduanya menggunakan sumber daya yang sama untuk mencapai tujuan organisasi.

2.       Keduanya menghadapi masalah yang sama, yaitu masalah kelangkaan sumber daya, sehingga dituntun untuk ekonomis, efisien, dan efektif.

3.       Proses pengendalian manajemen membutuhkan informasi yang handal dan relevan untuk melaksanakan fungsi manajemen, yaitu perencanaan, pengorganisasian, dan pengendalian.

4.       Keduanya terikat pada peraturan perundang-undangan dan ketentuan hukum lain yang disyaratkan.

E.      Tujuan Akuntansi Sektor Publik

Tujuan akuntansi pada sektor publik:

·        Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat, efisien, dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi.

·        Memberikan informasi yang memungkinkan bagi manajer untuk melaporkan pelaksanaan tanggung jawab mengelola secara tepat dan efektif program dan penggunaan sumber daya yang menjadi wewenangnya; dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk melaporkan kepada publik atas hasil operasi pemerintah dan penggunaan dana publik. 

Manfaat Informasi Akuntansi Sektor Publik

·        Akuntansi sektor publik terkait dengan tiga hal pokok, yaitu penyediaan informasi, pengendalian manajemen, dan akuntabilitas. 

·        Informasi akuntansi digunakan dalam proses pengendalian manajemen, mulai dari perencanaan strategik, pembuatan program, penganggaran, evaluasi kinerja, dan pelaporan kinerja.

·        Informasi akuntansi sektor publik bermanfaat untuk: (1) pengambilan keputusan, terutama untuk melakukan alokasi sumber daya; (2) pemilihan program dan penilaian investasi; (3) penentuan indikator kinerja sektor publk.

·        Laporan keuangan sektor publik merupakan bagian penting dari proses akuntabilitas publik.

F.       Perkembangan Akuntansi Sektor Publik

·                                Tahun 1950-an dan 1960-an sektor publik memainkan peran utama sebagai pembuat dan pelaksana strategi pembangunan. 

·                                Tahun 1970-an, Pendukung teori pembangunan radikal mempertanyakan kembali peran sektor publik dalam pembangunan. Benarkah sektor publik dapat menggerakan dan mempertahankan pembangunan ?

·                                Sektor publik dianggap lebih rendah kedudukannya dibandingkan dengan sektor swasta dan bahkan dianggap mengganggu pembangunan ekonomi dan sosial itu sendiri dengan alasan sektor publik sering dijadikan sebagai sarang pemborosan dan inefisiensi ekonomi.

·                                Kedudukan sektor publik bertambah lemah karena orientasi pembangunan lebih diarahkan pada pembangunan sektor swasta dan cenderung mengabaikan pembangunan sektor publik.

·                                Tahun 1980-an reformasi sektor publik dilakukan di negara-negara industri maju. Berbagai perubahan dilakukan misalnya dengan mengadopsi pendekatan New Public Management (NPM) dan reinventiing government di banyak negara terutama negara Anglo Saxon. 

·                                Untuk memperbaiki kinerja sektor publik, perlu diadopsi beberapa praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor swasta, seperti mekanisme pasar, kompetisi tender, dan privatisasi perusahaan-perusahaan publik.

·                                Perubahan pada sektor berakibat pada perubahan akuntansi sektor publik. 

·                                Pemerintah New Zaeland menerapkan akuntansi berbasis akrual sejak tahun 1991 yang diikuti oleh Jepang, Itali, dan negara-negara Eropa lainnya, meskipun di Itali sistem tersebut kurang efektif dan kurang sukses.

·                                Tujuan memperkenalkan sistem akuntansi akrual adalah untuk membantu meningkatkan transparansi dan memperbaiki efisiensi dan efektivias sektor publik.

·                                Dalam dua dasawarsa terakhir, Istilah akuntabilitas publik, value for money, reformasi sektor publik, privatisasi, good public fovernance telah begitu cepat masuk ke dalam kamus sektor publik.

·                                Ingin diciptakannya good public and corporate gorvernance.

·                                Isu-isu baru muncul, misalnya tuntutan dilakukannya reformasi sektor publik yang diorientasikan pada pembentukan organisasi sektor publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, responsif, dan memiliki akuntabilitas publik yang tinggi.

·                                Implikasinya perlu dilakukan reformasi akuntansi, auditing, sistem manajemen keuangan publik, privatisasi perusahaan-perusahaan publik, dan tuntutan dibuatnya laporan keuangan eksternal. 

G.      Akuntansi Sektor Publik dan good government

·        Governance diartikan sebagai cara mengelola urusan-urusan publik.

·        World Bank: governance sebagai the way state poser is used in managing economic and social resources for development of society.

·        United Nation Developoment Program (UNDP): governance sebagai the exercise of political, economic, and administrative authority to manage a nations affair at all levels. 

·        Political governance mengacu pada proses pembuatan kebijakan.

·        Economic governance mengacu pada proses pembuatan keputusan di bidang ekonomi yang berimplikasi pada masalah pemerataan, penurunan kemiskinan, dan peningkatan kualitas hidup.

·        Administrative governance mengacu pada sistem implementasi kebijakan.

·        Good governance sering diartikan sebagai kepemerintahan yang baik. Good governance merupakan penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, pencegahan korupsi, menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and polical framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha.

·        Untuk mewujudkan good public and corporate governance  diperlukan serangkaian reformasi di sektor publik dan reformasi kelembagaan dan manajemen publik. Juga reformasi lanjutan terkait dengan sistem pengelolaan keuangan pemerintah daerah yaitu sistem penganggaran, sistem akuntansi, sistem pemeriksaan dan sistem manajemen keuangan daerah.

H.      Akuntabilitas publik

·        Akuntabilitas publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut.

·        Akuntabilitas publik terdiri atas dua macam, yaitu akuntabilitas vertikal dan akuntabilitas horisontal.

·        Akuntabilitas lebih luas dari stewardship. Stewardship mengacu pada pengelolaan atas suatu aktivitas secara ekonomis dan efisien tanpa dibebani kewajiban untuk melaporkan, sedangkan accountability mengacu pada pertanggungjawaban seorang steward kepada pemberi tanggung jawab.

·        Tuntutan akuntabilitas publik mengharuskan lembaga-lembaga sektor publik  untuk lebih menekankan pada pertanggungjawaban horisontal. Tuntuan yang kemudian muncul adalah perlunya dibuat laporan keuangan eksternal yang dapat menggambarkan kinerja lembaga sektor publik.

I.        Privatisasi

·        Privatisasi merupakan salah satu upaya untuk mereformasi perusahan publik untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas perusahaan-perusahaan publik.

·        Privatisasi berarti pelibatan modal swasta dalam struktur modal perusahaan publik sehingga kinerja finansial dapat dipengaruhi secara langsung oleh investor melalui mekanisme pasar uang.

·        Privatisasi perusahaan publik memiliki fungsi ganda, yaitu untuk mengurangi beban belanja publik, menaikkan pendapatan negara, dan mendorong perkembangan sektor swasta. Dalam konteks reformasi sektor publik, privatisasi merupakan salah satu agenda bahasan yang menarik untuk didiskusikan.

·        Privatisasi digulirkan karena perusahaan publik selalu memperoleh tudingan sebagai sarang korupsi, kolusi, nepotisme, inefisiensi dan sumber pemborosan negara. 

Dalam era globalisasi BUMN dan BUMD menghadapi tekanan dan tuntutan, yaitu:

·        Regulation and political pressure. BUMN/BUMD dituntut untuk memberikan bagian laba perusahaan kepada pemerintah. 

·        Sosial pressure. BUMN dan BUMD akan menghadapi tekanan yang semakin besar dari masyarakat untuk menghasilkan produk yang murah dan berkualitas tinggi. 

·        Rent Seeking behaviour. BUMN dan BUMD akan berhadapan dengan orang-orang (oknum) yang mencoba melakukan rent seeking, korupsi, kolusi dan nepotisme.

·        Economic and efficiency. BUMN dan BUMD di sisi lain dituntut untuk ekonomis dan efisien agar menjadi entitas bisnis yang profesional. Fokus yang harus diperhatikan manajemen BUMN dan BUMD adalah economy, efficiency, effectiveness, equity, quality and performance. Namun hal ini seringkali sulit diwujudkan karena adanya beberapa faktor pengganggu seperti adanya budaya rent seeking behaviour, dan adanya trade offs antara pemenuhan tuntutan social pressure dan economic and effeciency pressure.

BUMN dan BUMD harus melakukan strategi efisiensi dan efisiensi biaya, misalnya dengan strategic cost management, dilakukan restrukturisasi organisasi, privatisasi, reghtsizing (downsizing), serta rekruitmen sumber daya manusia yang berkualitas dan memiliki integritas yang tinggi.

J.        Otonomi Daerah

·        Perkembangan akuntansi sekot publik di Indonesia semakin pesat dengan adanya ketetapan MPR RI yaitu Tap MPR Nomor XV/MPR/1998 tentang “Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan; Pembagian dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang berkeadilan serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia” merupakan landasan hukum bagi dikeluarkannya UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah sebagai dasar penyelenggaraan otonomi daerah.

·        Misi utama kedua undang-undang tersebut adalah desentralisasi. 

·        Desentralisasi ini diharapkan akan menghasilkan dua manfaat nyata, yaitu (1) mendorong peningkatan partisipasi, prakarsa dan kreativitas masyarakat dalam pembangunan, serta mendorong pemerataan hasil-hasil pembangunan di seluruh daerah dengan memanfaatkan sumber daya dan potensi yang tersedia di masing-masing daerah. (2) memperbaiki alokasi sumber daya produktif melalui pergeseran peran pengambilan keputusan publik ke tingkat pemerintah yang lebih rendah yang memiiliki informasi yang paling lengkap.